2011年3月2日，《吉林市城市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)吉林市《暫行辦法》)頒布施行。吉林市《暫行辦法》是國(guó)務(wù)院《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)新拆遷條例)施行后，地方最早出臺(tái)的一部配套政府規(guī)章?！?/p>

    吉林市《暫行辦法》，對(duì)新拆遷條例中一些不確定的規(guī)定進(jìn)行了明確，增加了操作性。如：針對(duì)舊城改建的“多數(shù)人不同意”，明確規(guī)定50%以上即為“多數(shù)人”；針對(duì)“被征收人數(shù)量較多的”由政府常務(wù)會(huì)議做出征收決定，明確規(guī)定達(dá)到“1000戶(hù)”就要上常務(wù)會(huì)議。

    動(dòng)遷達(dá)1000戶(hù)上常務(wù)會(huì)議

    新拆遷條例規(guī)定，因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案。

    這個(gè)“多數(shù)人”究竟是多少人？新拆遷條例未規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)。吉林市《暫行辦法》進(jìn)行了明確：“舊城區(qū)改建需要征收房屋，被征收人超過(guò)50%(不含本數(shù))認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本辦法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)組織被征收人和公眾代表召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，并根據(jù)聽(tīng)證會(huì)情況修改方案?！?/p>

    在新拆遷條例中規(guī)定，房屋征收決定涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。但是，條例沒(méi)有對(duì)“被征收人數(shù)量較多”的具體數(shù)額做出明確規(guī)定。對(duì)此，吉林市《暫行辦法》明確將此界定為“房屋征收涉及被征收人1000戶(hù)以上”。

    1000戶(hù)是如何計(jì)算出來(lái)的？是否經(jīng)過(guò)科學(xué)論證調(diào)查？立法者沒(méi)有給出說(shuō)明。新拆遷條例草案起草小組成員、中國(guó)社科院法學(xué)所孫憲忠研究員認(rèn)為，“1000戶(hù)以上”的規(guī)定并不能體現(xiàn)新拆遷條例中對(duì)于“多數(shù)人”的立法精神；照此規(guī)定，吉林市將很難有拆遷項(xiàng)目能上所謂的市縣政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論。

    對(duì)房屋裝修單獨(dú)評(píng)估

    新拆遷條例規(guī)定了房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要遵照市場(chǎng)價(jià)格的原則。這里凸顯出房屋評(píng)估的重要性。然而，新拆遷條例只是概括性地規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立、客觀、公正地開(kāi)展房屋征收評(píng)估工作，任何單位和個(gè)人不得干預(yù)。但如何進(jìn)行評(píng)估？如何保證被拆遷人的知情權(quán)？如何應(yīng)對(duì)評(píng)估中的特殊情況？這在新拆遷條例中找不到答案。對(duì)此，吉林市《暫行辦法》都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

    比如在保障被拆遷人的評(píng)估知情權(quán)方面，吉林市規(guī)定，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)必須入戶(hù)對(duì)被征收房屋進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)錄音、錄像等方式取得相關(guān)資料，逐戶(hù)出具評(píng)估報(bào)告，并解答被征收人對(duì)評(píng)估報(bào)告的異議。而且房屋評(píng)估結(jié)果必須公示。房屋評(píng)估報(bào)告必須逐戶(hù)送達(dá)，送達(dá)回執(zhí)必須存檔。

    在如何具體評(píng)估方面，吉林市規(guī)定，評(píng)估報(bào)告應(yīng)當(dāng)結(jié)合被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑面積、結(jié)構(gòu)、樓層、朝向、成新、配套設(shè)施等因素予以考慮；被征收房屋已經(jīng)裝修的，應(yīng)當(dāng)出具單獨(dú)的裝修評(píng)估報(bào)告。

    在怎樣處理評(píng)估特殊情況方面，吉林市規(guī)定，被征收房屋用途由住宅改為非住宅的，評(píng)估時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮房屋收益等因素，評(píng)估結(jié)果應(yīng)當(dāng)包含非住宅用途的客觀收益。

    孫憲忠認(rèn)為，吉林市《暫行辦法》列舉了評(píng)估應(yīng)結(jié)合房屋的“八大因素”，但忽視了土地使用權(quán)的評(píng)估與補(bǔ)償。實(shí)踐中，往往對(duì)平房的征收占相當(dāng)大的比例，而平房中院落面積較大。房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，土地使用面積占有相當(dāng)分量，評(píng)估應(yīng)明確結(jié)合用地面積這一重要因素來(lái)考慮定價(jià)。

    江西宜黃案件被拆遷戶(hù)代理人、北京市才良律師事務(wù)所的王令律師認(rèn)為，吉林市《暫行辦法》關(guān)于補(bǔ)償?shù)囊?guī)定與新拆遷條例相關(guān)規(guī)定基本一致，缺乏有效探索。它們均將評(píng)估價(jià)格等同于征收補(bǔ)償價(jià)格，并與被征收房屋相類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格掛鉤。但是問(wèn)題在于，“相類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格”的措辭過(guò)于籠統(tǒng)，實(shí)在欠缺可操作性，遠(yuǎn)不如“以新建相關(guān)房地產(chǎn)售價(jià)作為評(píng)估價(jià)格”有操作性。

    敏感問(wèn)題規(guī)定喜憂(yōu)參半

    對(duì)于拆遷當(dāng)中，某些極易引起矛盾沖突的敏感問(wèn)題如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)透明度、評(píng)估爭(zhēng)議如何解決等，新拆遷條例規(guī)定得較為原則。那么吉林市《暫行辦法》是如何規(guī)定的？

    對(duì)于拆遷補(bǔ)償透明度問(wèn)題，吉林市《暫行辦法》規(guī)定了明確統(tǒng)一的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，從根本上杜絕了補(bǔ)償數(shù)額參差不齊、“多鬧多拿，不鬧少拿”現(xiàn)象。它明確規(guī)定，被征收人自評(píng)估結(jié)果公布之日起10日內(nèi)(含本數(shù))搬遷的，每戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)8000元；20日內(nèi)(含本數(shù))搬遷的，每戶(hù)獎(jiǎng)勵(lì)5000元；采暖期內(nèi)搬遷的，每戶(hù)另增加5000元采暖補(bǔ)助。孫憲忠對(duì)此予以肯定，這些內(nèi)容規(guī)定得越詳細(xì)，在工作中操作性越強(qiáng)，也使政府的獎(jiǎng)勵(lì)政策越透明。同時(shí)，被征收人也有據(jù)可查，能切實(shí)保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

    對(duì)于評(píng)估爭(zhēng)議的解決，吉林市《暫行辦法》規(guī)定，被征收人對(duì)評(píng)估報(bào)告有異議的，可以申請(qǐng)復(fù)核；如果對(duì)復(fù)核結(jié)果還有異議的，可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定。并特意注明，房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)的鑒定結(jié)果為最終結(jié)果。

    對(duì)此，孫憲忠認(rèn)為，在新拆遷條例當(dāng)中，也只是規(guī)定，被征收人對(duì)房屋評(píng)估的復(fù)核結(jié)果，不滿(mǎn)意的可以向房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)申請(qǐng)鑒定，并未明確房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)的鑒定結(jié)果就為最終結(jié)果。這種限制性規(guī)定不利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)利。

    接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪的專(zhuān)家評(píng)價(jià)，從立法技術(shù)角度而言，吉林市《暫行辦法》頗有亮點(diǎn)。在明確征收主管機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、征收決定的要件及程序、征收補(bǔ)償方案前置程序、保障估價(jià)機(jī)構(gòu)入戶(hù)評(píng)估、市民最低生活用房保障等方面均做出了很有意義的探索性規(guī)定。這些規(guī)定既細(xì)致，又有操作性，充分體現(xiàn)了立法者的智慧與辛勞。但是由于在關(guān)鍵問(wèn)題上如公共利益界定、評(píng)估程序中立、補(bǔ)償公正性方面，基本都與征收與補(bǔ)償條例的規(guī)定一致，甚至有些地方還有縮小、限制性的規(guī)定，吉林市《暫行辦法》并沒(méi)有給我們帶來(lái)意外驚喜。因此對(duì)其他地方政府立法而言，難說(shuō)具有突破性參考價(jià)值。